分包一词最初是从建筑业衍生而来， 世界各地的建筑业都非常依赖分包程序。 分包制度不但被普遍应用，亦可能成为企业经济体系的一个永久特色。它从传统的建筑业延伸至其他行业。政府采购合同的履行时常常会涉及到分包，分包制度也是政府采购不可缺少及永久性的特色。中标或成交供应商取得中标或成交资格，表明其整体条件符合要求，但并不表明其对政府采购项目的所有方面均具有最强的优势。因而可以将自己不具优势的部分采购项目，交给具有更强优势的其他供应商履行，这样可以使政府采购合同得到更加有效的履行，这就能够充分利用各个单位的专业化优势，通过协作有效缩短工期，提高政府采购项目的质量。对采购人来说也更加有利。笔者认为，采用分包制度对政府采购项目的效率及竞争力都能作出重大贡献，任何想将分包制度废除均不切实际。基于政府采购分包制度不会消失，我们应考虑对分包商作出更有效的控制，并且设置分包商的法律机制，明确各自的责任。政府采购法第四十八条规定：经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。政府采购法律对于分包仅有原则性规定，缺乏具体的操作细则与办法，以致于定包、误包、暗包、全包现象时有发生，分包商的权益也常常受损，有时还拿不到政府采购项目的付款，这些现象的存在不利于良好的政府采购秩序的形成，不利于政府采购目标的实现，也有害于采购人的利益， 因此非常有必要规范政府采购合同的分包行为。 本文拟将对政府采购的分包制度作一下探索。
政府采购分包的概念和特点：
政府采购分包是相对于总包而言的，分包的概念最初是为了中标或成交供应商的利益而提出的，是指中标或成交供应商将自己在合同中的一部分权利和义务转让给其他供应商，由受让供应商负责履行。原则上是只能将一项或若干项具体的专业内容分包给其他有资质的单位，但不可以将合同的责任和义务分包出去。分包的初衷应该是方便中标或成交供应商，基础是将部分专业项目包给合格的分包商，但中标或成交供应商仍对采购人承担着合同义务，其法律责任并不发生转移，这在合同条款中已经写得相当明确。分包是为了更好地履行合同，因而分包不等于也不能将应由中标或成交供应商的权利义务全部转让出去。
政府采购分包的主要特点是：从市场的角度看，这时中标或成交供应商既是买方又是卖方，他既要对采购人负全部法律和经济责任，又要根据分包合同对分包商进行管理并履行有关义务。中标或成交供应商不能期望通过分包，逃避自己在政府采购合同中的法律和经济责任，仍需对其分包商的工作负全面责任，而分包商则要接受中标或成交供应商的统筹安排和调度，只是对中标或成交供应商承担分包合同内规定的责任并履行相关义务。
分包在法律上属于受托履约(Vicarious Performance)，而采购人在合同 （转让与分包）中是绝对禁止对项目的全部受托履约，即不允许中标或成交供应商将其最基本的权力和对分包商的协调权全部转交给分包商，尽管分包商必须要对中标或成交供应商负责。如果中标或成交供应商未获采购人同意而擅自分包，则采购人可以对中标或成交供应商进行处罚。中标或成交供应商要全方位地在各方面就其分包商的工作对采购人负责，就如同自己工作一样。一般情况下，采购人只能追究中标或成交供应商的责任，而不能直接追究其分包商的责任。
采购人、中标或成交供应商和分包商3者的关系：
采购人和分包商的关系与采购人和中标或成交供应商的关系有着本质上的区别。采购人与中标或成交供应商是政府采购主合同主体法律关系，中标或成交供应商与分包商是分包合同主体法律关系。中标或成交供应商作为分包合同的发包者，将主合同范围内一项或若干项专业内容分包出去，与主合同相似，它对分包商具有主合同所定义的采购人的责任和权力，由于政府采购分包合同只是中标或成交供应商与分包商之间的协议，从法律角度讲，采购人与分包商之间没有契约关系，采购人对于分包商可以说既无合同权利又无合同义务，双方互无合法权益而言，英文叫做No-privity System。由于合同具有“合同相对性原则”,除合同当事人外，任何其他人不得请求享有合同权利，也不必承担合同责任，合同当事人之外的第三方无权要求执行合同中约定的第3方权利。 除非合同中另有明确规定，分包商不能就付款、索赔和工期等问题直接与采购人交涉，甚至无权就此状告采购人，一切与采购人的往来均须通过中标或成交供应商进行，采购人也无法直接向分包商主张权利。对采购人来说，分包商作为中标或成交供应商的一部分，采购人和分包商之间不能再有任何私下约定。采购人只是负责按照政府采购主合同支付中标或成交供应商的价款，而分包商则是从中标或成交供应商处再按分包合同索回其应得部分。
从市场角度看，中标或成交供应商既是卖方又是买方。在分包合同执行中，中标或成交供应商拥有类似于主合同中所定义的采购人指令权，分包商具有主合同所定义的承包者的责任和权力。所以在主合同和分包合同中，中标或成交供应商的角色刚好相反。通过分包，中标或成交供应商获得分包差或管理费。相应地，从承担责任的角度讲， 分包商被视为中标或成交供应商组织机构的一部分， 中标或成交供应商并不能因为分包而减少其对该部分内容在承包合同中所应承担的责任和义务，中标或成交供应商对分包部分承担全部责任。分包商是独立的一方，不可以简单地认为分包商就是中标或成交供应商花钱雇来的佣人。因此中标或成交供应商与分包商应有明确的协议关系， 即签定政府采购分包合同， 其中规定分包的范围和内容、付款条件、呈交进度计划的程序以及各类银行保函尤其是保留金保函和质量监管等，否则中标或成交供应商与分包商之间的交往便没有法律依据。