8月21日，国务院发布《节能减排“十二五”规划》(以下简称《规划》)。
《规划》，在“十一五”节能、COD和SO2这三个约束性指标的基础上，在“十二五”期间新增了氮氧化物和氨氮这两个污染物减排的指标，形成了五个约束性目标，即以2010年为基准年，到2015年，单位GDP能耗下降16%，SO2和COD排放量下降8%，氨氮和氮氧化物排放量下降10%。
在《规划》之前，国务院已于2011年9月印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》(以下简称《方案》)。
“《方案》已经定了整体框架，《规划》将《方案》中的某些政策做了进一步细化，典型者如强化了节能评估与审查(以下简称能评)制度对抑制高耗能产业过快发展的作用，又如提出了5大重点行业的减排目标。”发改委能源研究所能效中心副主任熊华文对本报记者表示。
熊文华进一步指出，《方案》的侧重点在节能减排的政策，而《规划》基本上并没有提出新的政策，其重心则在节能减排工程，提出了“十二五”节能减排的十大工程。
“"十二五"节能减排目标的实现，并不容易。”美国自然资源保护委员会高级顾问杨富强指出，"十一五"20%的节能目标基本完成，表明容易摘的果子已经摘完了，越到后面节能的难度更大;在减排方面，新增的两个约束性污染物指标减排没有经验，还有待进一步摸索。
以能评控制能耗增量
“十二五”期间，节能减排压力进一步加大。
《规划》指出，“十一五”期间，第三产业增加值占国内生产总值的比重低于预期目标，重工业占工业总产值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放产业增长过快，结构节能目标没有实现。
国务院确定的“十二五”节能目标为，到2015年实现单位GDP能耗下降16%、节约能源6.7亿吨标准煤。值得一提的是，节能总量的目标不仅高于“十一五”6.3亿吨标准煤的节能量，而且随着节能空间的缩小，实现难度更大。
“实现上述目标，最重要的是控制能耗增量，而增量最主要的来源是新上的固定资产投资项目。” 国务院发展研究中心能源与环境研究所研究员王亦楠对本报记者表示。为此，《规划》特别强调，提高产业准入门槛，严格落实能评制度，将之作为控制固定资产投资项目能耗的第一道关卡。
所谓能评制度，指将节能作为项目审批、核准以及开工建设的前置条件，对不符合节能标准的项目实行前置否决，以此杜绝不必要和不合理的能源消费，从而合理控制能源消费总量。
但这一制度在实践层面效果欠佳。王亦楠在调研中发现，在实际执行中，“独立性”、“前置性”和“强制性”还很不够，容易流于形式，削弱了能评应有的力度和效果。
为此，王亦楠建议，应借鉴环评制度经验，将能评提高到与环评一样的法律地位，同时理顺地方发改委和经信委的能评职责分工，尽快制定全国统一的能评管理办法。